PPP基本知识介绍.docx

1、PPP基本介绍1.PPP定义PPP（Public-Private-Partnership)，即政府与社会资本合作模式，指的是政府与社会资本通过合作来提供公共产品或服务的一张方式广义的PPP是指公共部门和私营部门为提供公共服务和产品而建立的各种合作关系，具体可分为外包、特许经营和私有化三类。狭义PPP仅指政府与私营部门以合资组建公司的形式展开合作，共享收益，共担风险。PPP通常以政府和社会资本签订合同的形式来实现，按照社会资本承担的风险大小和介入的程度高度，合同类型可分为服务合同、管理合同、租赁合同，特许经营权合同等；特许经营权合同中，社会资本在合同期内承担设计、建设、运营、维护基础设施建设等.

2、大部分公司，通过使用者付费，及必要的政府付费获得合理投资回报，我国目前大力推广的PPP模式正是基于特许经营权合同为主；2 推广PPP的原因2.1 撬动社会资本参与基础设施投资建设，缓解地方政府财政支出压力城镇化建设和基建投资带来巨量融资需求，而地方政府依赖的土地财政却难以为继，信贷刺激的老路也被证明遗患无穷。从中短期来看，在地产投资和制造业投资持续萎靡的情况下，基建投资是稳增长重要抓手，需要投入大量资金。之前地方政府财政收入主要来源于“卖地”，但人口红利将尽，地产大周期面临拐点， 土地财政恐难以为继。调结构的目标和稳健货币政策的定调又堵住了信贷扩张的老路，需要通过PPP可撬动社会资本参与基础设

3、施投资建设，缓解地方政府财政支出压力。2.2 有利于缓解地方政府债务压力，降低系统性风险融资平台模式下，平台对融资成本不敏感，形成资金黑洞推高无风险利率，PPP 模式剥离了政府信用，将隐形政府信用转化为企业信用或项目信用，有利于降低融资成本、拉长融资期限。地方政府承诺的财政补贴和税收优惠等将纳入预算管理，符合预算改革提倡的公开透明化要求，与预算改革和地方债改革相得益彰，将隐性债务转变为显性债务，各级政府能做到“心中有数”。3 PPP项目运作方式PPP模式的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司签订特许合同（特殊目的公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项

4、目进行投资的第三方组成的股份有限公司），由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签订的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营。PPP项目模式的运作涉及多方利益主体，为了平衡政府部门、社会投资者、PPP项目公司、金融机构等利益主体的不同利益和要求，首先需要明确各利益主体的职能和要求。4 PPP项目优缺点4.1 优点（1）双赢。在PPP的投融资方式

5、下，公共部门和民营企业共同参与项目建设和运营，可以发挥各自优势，充分利用有限资源，并通过建立长期互利的合作目标来实现共赢；（2）弥补公共部门资金不足。PPP项目基本上都是建设周期长，耗资巨大的工程，单靠公共部门的力量很难在短期内募集到足够的建设和运营资金，但PPP模式恰恰弥补了这一缺陷；（3）节约了管理成本和资金成本。民营企业由于利益驱动会更加积极地参与到基础设施建设中来，这样既降低了公共部门的管理成本和压力，也减少了公共部门的资金成本；（4）提高工作效率。由于其机制创新、管理灵活、责权明确，比传统的由政府单独建设、运营的模式更为高效，反而使政府部门的工作克服了诸如效率低下等方面的弊病；（5）

6、节约了时间。公私联营缩短了建设期，加快了为公众服务的速度，并使得公众能更加快捷和便利的享受公共设施所提供的服务；（6）有助于提升基础设施建设和服务水平。由于政府在公共基础设施建设中的角色得到了转换，在项目运作过程中政府有了新的合作伙伴，这样也使得政府部门工作得到了更多的监督和约束，民营企业基于利益驱动和回收成本的需要，也会更加努力地提高基础设施的建设和服务水平，从而获得更多的投资回报。4.2 缺点（1）风险识别难。风险的识别需要大量的数据和资料，并对大量的信息资料进行系统的分析和研究；而收集的资料是有限的。此外，如果一个PPP项目面临的风险不能事先识别出来的话，那么某些风险就可能在日后对项目的

7、运作产生实质性的影响；（2）风险分担机制要求高。如果没有一个好的、平衡的风险分担机制，那么日后会导致项目成本的提高，并且会使合作的一方或各方都难以继续并发挥他们各自的潜力；（3）组织形式非常复杂。由于PPP模式的组织形式非常复杂，合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任上的分歧，如果这些分歧得不到有效化解，那么导致一些合作项目的夭折与失败将在所难免；（4）PPP没有一个标准的应用程序参照。由于目前PPP还没有形成一种固定的模式，使得新上马的PPP项目在实践操作过程中难免会走一些前人走过的弯路，并且，从已运行项目来看，有些操作程序较乱，操作不规范的情况也屡有发生；（5）易产生纠纷问

8、题。在我国PPP模式还没有完整的法律配套体系，还缺乏足够的法律、法规支持，使得运作中许多依据无章可循；然而，PPP在利益分配、风险承担方面也容易产生很多纠纷问题，如果参与PPP项目私人企业得不到有效约束，那么容易在项目设计、融资、运营、管理和维护等各阶段产生问题，发生公共产权纠纷；（6）投资人选择难度大。投资人的选择本身就是一件复杂、充满很大不确定性的工作，由于政府对投资人招商不熟悉，缺乏有效的投资人选择机制和经验，再加上政府普遍缺乏聘请顾问的意识，在引进投资人的过程中，往往对投资人的诚信、实力、资质、经验等方面考察不充分。如果政府一旦选择了这类不良投资商的同时，那么他们事后违约的风险也会渐渐

9、膨胀起来。5 PPP实施过程5.1 操作流程财政部于 2014年11月29日下发政府和社会资本合作操作指南（简称操作指南），可以看做是财政部财政部关于推广运用政府和社会资本合作有关问题的通知（76 号文）的落实和细化。操作指南的最大特点是覆盖了 PPP 项目的全寿命周期，对 PPP 项目的设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的各环节操作流程进行了全方位规范。5.1.1项目识别（1）项目发起:政府发起为主政府发起:由财政部门向行业主管部门征集社会资本发起:社会资本以项目建议书的形式推荐（2） 项目筛选:财政部门筛选新建项目:可研报告、产出说明、实施方案存量项目:历史资料、产出说明、实施方案（3

10、） 物有所值评价:评价项目以PPP模式实施是否可行定性评价:论证PPP模式与传统模式相比，在增加供给、优化风险、提高效率方面优势定量评价:比较PPP模式与传统模式相比是否能降低成本（4） 财政承受能力论证:论证政府财力是否可行财政部对政府付费或政府补贴项目，开展财政承受能力论证每年政府付费或政府补贴等财政支出，不得超出本级政府一般财政支出的10%5.1.2 项目准备项目实施方案制定:政府指定的项目实施机构实施方案重点:确定交易结构、合同体系5.1.3 项目采购通过招投标法、政府采购法规定的五种法定采购方式：1） 公开招标:适用于权利义务边界清晰；2） 邀请招标:适用于少量潜在投标人可供选择；3

11、） 竞争性谈判:技术复杂、性质特殊的非标准采购；4） 单一来源采购:供应商唯一；5） 竞争性磋商:购买服务、不能事先计算价格总额。5.1.4 项目执行（1）项目公司(SPV)设立项目公司可以由社会资本(可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体)出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。（2）项目公司出资:自有资金，项目出资时需考虑股权结构，便于负债融资时出资产负债表（出表)公司法放宽注册资本要求:认缴、分期。国家投资要求:注册资金不低于总投资额的20%-30%以石家庄会展中心，总造价约27亿为例：（3） 项目融资:

12、项目造血、杠杆资金（区别于公司融资）项目融资：以项目资产+未来现金流及收益为基础，债权人对项目发起人无追索或者仅有有限追索权。公司融资：以公司自身资信能力为基础，债权人对公司资产有完全追索权。5.1.5 项目移交PPP协议需约定项目移交时的内容：1）移交形式:提前移交、终止移交；2）补偿方式:无偿移交、有偿移交；3）移交内容:资产、人员、文档和知识产权；4）移交标准:包括设备完好率、最短可使用年限。5.2 PPP项目重点环节5.2.1 PPP合同体系5.2.2 融资方式（1）债权类融资方式1）银行贷款与信托贷款；2）中期票据、短期融资券、超短期融资券等债务融资工具；3）债券（政府债券、企业债券

13、、专项债券)；4）债权计划(基础设施债权计划、不动产债权计划)；5）永续债。例子：银行贷款 需控制股东风险，原则上不兜底、不担保有限追索项目融资:项目建设期，由股东方按照各自在项目公司股权比例为项目公司提供担保；项目完工后转为无追索项目融资。无追索项目融资:项目公司以其自身资产和权益作为融资担保。（2） 股权类融资方式1） 真实股权投资：通过分红、股份转让或上市、清算获益2） 名股实债：通过回购获益例子1：真实股权投资例子2：名股实债（3） 资产类融资方式资产证券化是发行人将不易流通的存量资产或未来收入构造和转变成可流通的金融产品，并在未来向投资者还本付息的融资方式。优点是资金成本低，缺点是发

14、行程序长。5.3 实施领域根据财政部76号文，采用PPP的项目，应具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。主要为城市基础设施及公共服务领域的定价机制透明、有稳定现金流的项目，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等。财政部官网于2014年 11 月30日公布了PPP示范项目名单， 共包括15个省市的30个项目。示范项目以存量项目为主，30个项目中有22个地方融资平台存量项目，占比 73%。财政部在地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法中也指出，对融资平台存量项目，适合采用 PPP 的项目，要优先通过 PPP 模式融资。近期大力推广PPP主要目的之一在于缓解地方政府债务压力，未来一段时间内 PPP 项目或以存量项目为主。从项目所在的行业来看，主要集中在污水处理、轨道交通、供水供暖等以“使用者付费”为特征的经营性项目。这类项目收益相对较高且较为稳定，吸引社会资本相对容易。PPP 项目推广初期或将主要以轨道交通、污水垃圾处理、供水供电等适合市场化经营的项目为主。