浅析我国环境影响评价制度.doc

1、浅析我国环境影响评价制度 摘 要本文在综述我国环境影响评价制度化、法制化现状的基础上，介绍了环境影响中最重要的公众参与制度，剖析了目前我国环境影响评价制度的缺陷和不足，并就如何进一步加强环境影响评价制度化和法制化建设，阐述了自己的一些改进措施和建议。 关键词：环境影响评价 制度化 法制化目录1 环境影响评价制度的概述11.1 环境影响评价制度的涵义11.2 环境影响评价制度化与法制化的必要性21.3 环境影响评价制度的发展22 我国的环境影响评价立法及特点32.1 我国环境影响评价的立法实践32.2 我国环境影响评价立法的特点42.2.1 环境影响评价单行法确立了我国的战略环评制度42.2.2

2、 将规划环评作为开展战略环评的切入点42.2.3 环境影响的立法层次较为完备52.2.4 为公众参与环境影响评价提供法律保障53 环境影响评价制度中的公众参与制度53.1 公众参与的定义53.2环境影响评价中公众参与的意义63.2.1 环境权公众参与是公民享有环境权的表现形式63. 2. 2 公众参与是规划环境影响评价的重要内容63.3 公众参与在中国的发展状况74 目前我国环境影响评价制度的缺陷与不足74.1 环境影响评价的范围过窄74.2 环境影响评价缺乏替代方案84.3 评审体制的规定存在不足84.4 环境评价的审批不健全94.5 公众参与机制不健全94.6 法律责任的不健全105 完善

3、环境影响评价工作的对策及建议105.1 提高公众环境意识115.2 增加事后监测、监督管理内容115.3 强化法规制度建设，加大监管力度115.4 加强规划指导，优化宏观布局125.5 建立替代方案的环境影响评价机制125.6 健全环境保护公众参与制度13结语13参考文献14word文档 可自由复制编辑前言环境影响评价是指对建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度，这是环境保护的重要措施之一。环境影响评价的意义在于从源头上对污染源进行控制，通过科学的环境规划、环境治理措施来减少污染物的产生与排放，减轻企业投产后的污染

4、治理负担，从而避免“先污染、后治理、先破坏、后恢复”。环境影响评价的概念在1973年第一次全国环境保护会议后开始引入我国，随着1979年环境保护法（试行）颁布，标志着我国的环境影响评价制度正式确立。环境影响评价制度化与法制化是实施可持续发展战略，促进经济社会与环境保护协调发展的重要法律保障，对于预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响具有重大意义。1 环境影响评价制度的概述1.1 环境影响评价制度的涵义环境影响评价(Environmental Impact Assessment，简称EIA)制度是指可能对环境有影响的建设和开发项目，在其兴建之前，对其可能造成的环境影响进行调查、预测和评价，

5、提出环境影响及防治方案的报告，按照法定程序经环境行政机关进行审批的法律制度。它是预防性环境政策的重要支柱之一，是环境管理的一项基本制度 注释：张慧娟试论环境影响评价制度J山西财经大学学报，2008，4（30）。环境影响评价制度是我国环境保护的主要法律制度之一，也是环境监督管理的主要制度之一，对于贯彻预防为主的环境保护原则，预防新的污染源出现发挥着极为重要的作用。但是我国环境影响评价制度并不是完美无缺的，与发达国家的环境影响评价制度仍有较大差距，从我国自身环境影响评价制度的实践看，也有一定的局限性。这些都制约了环境影响评价制度的实际效果，因而需要对环境影响评价制度作进一步完善。1.2 环境影响评

6、价制度化与法制化的必要性 2003年9月1日，中华人民共和国环境评价法正式出台，作为国家对环境影响评价制度的最高立法，具有中国特色的环评管理法律法规体系建立，它对环境影响评价制度做出了更加系统、完整和明确的规定，最终从国家法律的高度肯定了这项制度。 随着经济活动范围和规模的不断扩大，区域开发、产业发展和自然资源开发利用所造成的环境影响越来越突出，特别是因有关政策和规划所造成的各种环境问题已经成为影响我国可持续发展的重大问题。因此，我国环境影响评价制度化和法制化，并采取相应的环境保护措施，不仅可以防止其可能带来的环境破坏，也可大大减少事后治理所带来的经济损失和社会矛盾。对于推进产业合理布局和企业

7、的优化选址，预防开发建设活动可能产生的环境污染和破坏，发挥了不可替代的积极作用 注释：刘雨沛论环境影响评价制度的公众参与J襄樊职业技术学院学报，2008，3。1.3 环境影响评价制度的发展我国环境影响评价制度经历了四十年，从1973年提出环境影响评价的概念开始，经过六年的酝酿在1979年颁布了环境保护法，从此环境影响评价制度化、法律化。之后我国不断的对环境保护进行发展和完善，对环境影响评价的基本内容和程序做了规定，在1986年颁布的建设项目环境保护管理办法中，环境影响评价的范围、内容、管理权限和责任都有了相对的完整。在之后的十几年当中，我国根据我国的具体情况，不断增加条款，使得环境影响评价更加

8、的全面详细，同时，1998年，国务院进一步提高了环境影响评价制度的立法规格，并对其中的环境影响评价的适用范围、评价时机、审批程序、法律责任等方面均做出了很大修改，从此我国环境影响评价走上了专业化的道路。针对建设项目环境保护管理条例的不足，适应新形势发展的需要，2003 年9月1日起施行的环境影响评价法可以说是我国环境影响评价制度发展历史上的一个新的里程碑，是我国环境影响评价走向完善的标志 注释：翁良善我国环境影响评价中存在问题。法制与社会。2009.1。2 我国的环境影响评价立法及特点2.1 我国环境影响评价的立法实践经过30多年的发展，我国目前建立了由法律、法规、规章、环境标准、环境保护国际

9、条约组成的环境保护法律体系。其中，多部法律规定涉及环境影响评价并制定了专门的环境影响评价法；有配套的规范环境影响评价的国务院行政法规：有涉及有关区域、行业环境影响评价的部门规章和地方发布的法规规章，初步形成了我国环境影响评价的立法框架。1989年颁布的中华人民共和国环境保护法是环境保护的基本法，该法第13条规定“建设污染环境的项目。必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定”。“建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响做出评价。规定防治措施。经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书”。这一条

10、款对环境影响评价制度的执行对象和任务、工作原则和审批程序、执行时段与基本建设程序之间的关系做了原则规定，是各单行法和行政法规中关于环境影响评价制度的法律依据和基础。涉及环境影响评价制度的环境保护单行法包括中华人民共和国环境影响评价法，以及污染防治法、生态保护法、中华人民共和国海洋环境保护法等单行法中的相关条文。其中，2003年9月开始实施的环评法明确规定。不仅应当对建设项目进行环境影响评价。还应对发展规划等战略性活动进行环境影响评价，我国的环境影响评价制度由此扩展到了战略环评这一宏观领域。环评法首次以专门法的形式明确了环境影响评价的法律地位使之成为具有法律约束力的强制规范。这标志着环境影响评价

11、在中国从技术层次向制度层次的全面提升。2.2 我国环境影响评价立法的特点2.2.1 环境影响评价单行法确立了我国的战略环评制度环评法是我国在国家层面上的环境影响评价领域专门立法，该法对开展规划环评的规定，表明我国的战略环评制度具有法律强制性，是我国环境管理制度建设过程中具有里程碑意义的法律。2.2.2 将规划环评作为开展战略环评的切入点环评法第二章对需要进行环境影响评价的规划进行了分类，并重点规定了对规划进行环境影响评价的程序和要求。与国91立法开展政策、计划、规划的战略环境评价相比，我国目前的战略环境影响评价主要体现在规划层次。环评法中规定的需要进行环境影响评价的规划范围较广。为此，我国出台

12、了编制环境影响报告书的规划的具体范围(试行)、编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围(试行)等部门规章，对需要进行环境影响评价的规划类别和名录做了进一步明确。2.2.3 环境影响的立法层次较为完备除环评法这一专门立法以及建设项目环境保护管理条例、规划环境影响评条例(2009年lO月1日起实施)等两部行政法规之外我国相继出台了一系列部门规章进一步充实和完善了我国环境影响评价的立法，初步形成了以环评法为指导，以行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章为补充的多层次法律体系。2.2.4 为公众参与环境影响评价提供法律保障环评法明确鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评，同时明确了公众意

13、见的重要性。由此使公众意见成为环境影响报告书不可缺少的组成部分为公众参与环评提供了法律保障。此外，我国在2006年还专门制定了环境影响评价公众参与暂行办法，对于环评法中的有关规定进行了补充和完善。3 环境影响评价制度中的公众参与制度3.1 公众参与的定义公众参与是民主社会公民的一项基本权利，它最明显的一个特点就是在政策制定的过程中，人民群众广泛参与其中并且提出自己的见解，避免在项目在实施过程中有不利于公众利益的危害或者威胁，使得经济效益、社会效益和环境效益能够协调统一。3.2环境影响评价中公众参与的意义十年前我国颁布了规划环境影响评价技术导则，公众参与作为其中的一项评价原则，并对公众参与做了十

14、分明确的规定，说明公众参与在环境影响评价中有着重要的意义。3.2.1 环境权公众参与是公民享有环境权的表现形式改革开放使得我国人们是生活水平和生活质量是越来越好，但是同时我们的环境条件也是一天天的恶劣趋势，因此，人们的民主意识和环境意识也是越来越强烈，人们对环境的权利要求日益强烈。环境权从概念提出到现在，已经得到了不断的发展和完善，随着人们生活水平和生活质量的提高, 公众民主意识、环境意识逐渐增强, 这也就导致了对环境的权利要求日益强烈。环境权从概念的提出到现在已经得到了不断的发展和完整，其中包括获得关于自身环境状况信息的权利；从污染者方面获得赔偿的权利；决定呗污染社区未来命运时的民主参与权利

15、等。公众参与环境影响评价, 为公众实现上述环境权利提供了一种具体形式和载体。3.2.2 公众参与是规划环境影响评价的重要内容从环境影响评价制度的内容上来看，公众参与在环境影响评价报告书中有专门的章节，是其重要组成部分。从环境影响评价的主体上来看，环境影响评价的主要受体是与此环境有关的公众，公众是最有权力知道身边的环境正要发生什么样的变化以及这变化对他们的生活有什么样的影响，因此公众的参与起码能起到监督的作用，使得公众受到的损失能够得到补偿。特别是，决策者、审查者和评价者很难设身处地的了解受影响着的想法，他们认为的一些没有实际意义的东西，但是由于生活习惯、文化氛围和宗教信仰等原因，对于当地的人们

16、却有非凡的意义，因此, 公众的评价主体地位是不可替代的。3.3 公众参与在中国的发展状况公众参与环境影响评制度在我国起步较晚，2003年9月1日开始实施的中华人民共和国环境影响评价法对原来环境影响评价制度的适用范围、救济程序、法律责任制度、跟踪评价和建设单位的环境影响评价制度等方面的立法都有重大突破。该法明确了公众参与在环境影响评价的地位和作用。该法对公众参与的主体、范围、方式,对公众意见的处理等均作了明确的规定。2006年3月18日起施行的国家环保总局颁布的环境影响评价公众参与暂行办法，将公众参与环境影响评价的地位进一步确定下来，将环境影响评价中公众参与的重要性提高到一个新的高度 注释：翁良

17、善我国环境影响评价中存在问题。法制与社会。2009.1。4 目前我国环境影响评价制度的缺陷与不足 环境影响评价制度是“预防为主”原则的体现，是对传统发展模式和决策方式的改革，是保证社会持续发展，健全环境方面的管理制度，加强建设项目管理，防止新污染，维护生态平衡的有效措施，是现代环境法的主要内容，对于预防新的污染源出现有极为重要的意义。虽然我国在环境影响制度建设方面已经作了大量的工作，并且出台了环境影响评价法，但是从我国环境影响评价制度的实施情况来看，我国的环境影响评价制度还存在很多值得改进的地方，具体论述如下。4.1 环境影响评价的范围过窄 我国环境影响评价法第二条对环境影响评价的范围作了规定

18、，主要是对规划和建设项目实施可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，但对政策的环境影响评价并未涉及。在规划的环境影响评价中，第七条也仅仅是指土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，特别是对综合规划中地位最高、作用最大的“国民经济和社会发展计划”并未纳入该法的适用范围。由此看出我国环评立法思想还不够解放，无论从理论上或实践上都有必要进一步充实，使环境影响评价从点源评价扩大到面源评价，从微观层面到宏观层面进行评价。 4.2 环境影响评价缺乏替代方案 环境影响报告书是环境影响评价的书面形式，是其最终表现形式。我国在环境影响评价制度中缺乏替代方案的规定，使评价单位进行的环境影响评价实

19、际上是“唯一”的可供选择的方案。这样就可能使决策部门和公众无从选择，只能按照此方案做出评价，即使有别的可供替代的方案，也只能按提供的唯一的方案进行评价，这样就会使环境影响报告制度的作用降低。如果是对国家经济建设有益的项目，一旦不能通过评估将会影响我国的经济发展，这样做虽然方便了评价机构和开发建设单位，但却不利于实现我国环境影响评价制度的真正目的。 4.3 评审体制的规定存在不足 环境影响评价法第九条规定，对规划的环境影响评价的具体范围由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关管理部门规定，报国务院批准。第二十三条所列的三种建设项目的环境影响评价由国务院环境保护行政主管部门负责审批。但对于第二十

20、三条规定以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由各省、自治区、直辖市人民政府规定。由于地方保护主义的存在，各地就有可能因片面地追求经济利益而牺牲生态利益，尤其是牺牲与其邻近的它地的生态利益，如在与它地接壤处建立废弃物仓库等。这样，一些不符合生态要求的经济活动和其他活动项目，就有可能会通过各地自己的审批而被准许付诸实施，使得环境影响评价的审批名存实亡。 4.4 环境评价的审批不健全 环境影响报告书或登记表由行业主管部门预审，没有行业主管部门的，其环境影响报告书或登记表由具有审批权的环境保护行政主管部门审批。在现行的环境影响评价制度中，规划的编制机关和审批机关在某种意义上是重合的，这容易使政

21、府为了地方、短期的目标而作出不利于环境保护甚至蒙混过关的行为，滋生腐败。而建设项目的环境影响评价文件又仅由环境保护行政主管部门审批，缺乏相应的监督和控制机制，这就很有可能导致行政审批权力过大而引起腐败的产生。4.5 公众参与机制不健全 公众的参与是环境影响评价程序的重要组成部分。我国环境影响评价制度从产生直到1996年，公众参与在一些重大的环境立法中都没有体现，这也是造成我国环保领域有法不依、执法不严的原因之一。近年来，我国在重大项目的环境影响评价中虽实行了公众参与机制，但广度、深度不够，且多数由公众积极、主动地表达自己的环境权益要求；公众参与环境影响评价也只在环境影响报告书编制过程中进行，而

22、在政府审批决策时，很少组织听证会等形式的公众参与。环境影响评价法对公众参与的规定较之于以前有了实质性进展，但该法对法律实践中必须明确的一些内容，如公众如何参与、通过什么方式参与以及在哪些阶段参与、公众参与的范围、如何保障公众参与等依然缺少具体规定。一般情况下，“环境影响评估制度的公共参与强调愈早愈好，愈早期的参与，民众以及各界的关切较容易有表现的空间。一旦评估工作已经完成，民众及各界对繁杂的数据作评论，开发单位接受意见的可能性也大为降低”。 4.6 法律责任的不健全 建设单位、评价单位的环境影响评价结论以及对环保部门审批结论进行监督管理和承担相应的责任的机制，在环境保护管理条例中没有全面做出规

23、定。在环境影响评价法中虽然规定了环保单位、规划的编制单位、建设单位、审批部门的相应责任，但其中对决策者的法律责任未作规定，这是一大缺陷，因为决策者在其中起主导性的作用，没有决策的做出，将不会产生以后的责任问题，有必要对其进行法律约束，设立责任制度。其在理论和实践的联系上还存在欠缺，这就可能造成环境影响评价流于形式，极大地影响了环境影响评价制度的实效 注释：邵道萍.论我国环境影响评价制度中公众参与机制的完善J.兰州刊,2006。所以，此评价制度对于评审各个阶段的有关单位和人员的法律责任规定还不是很明了，要对其有更细致的规定。5 完善环境影响评价工作的对策及建议面向可持续发展的环境影响评价是建立在

24、可持续发展的全新的社会经济发展模式的基础上，环境评价不仅关注当代人对环境资源的需求，还要考虑后代人对环境资源的要求。因此，针对上述环境影响评价制度存在的问题提出以下几点建议： 5.1 提高公众环境意识通过电影、电视、广播、网络等电子媒体以及传统的报纸等宣传手段，对公众进行介绍环境的破坏会对我们的生活带来的利益损害，要进行宣传的时候，尽量使用实用化和形象化的做法使得公众能够看的清楚听的明白。同时，在学校的教育中要加入环境保护意识的教育，扩大宣传的力度和广度。通过环境教育，提高公众的环境意识，可以使公众自觉加入到环境保护行列中来，公众的监督、举报、宣传、督促将为我国环境保护事业的发展起到重要作用。

25、另外，公众环境意识的提高必将大大促进环境科学技术的发展，壮大环境保护专业队伍。5.2 增加事后监测、监督管理内容在我国的环境影响评价制度还有一个缺点，那就是只要环境影响评价报告书通过审核之后就没有后续的动作，缺乏对环境影响评价准确性和环保措施有效性的监测与评估。因此，建议各级环境保护机构成立专门的环境影响评价事后监督管理中心。该中心的责任在于管理申报通过且已上马项目的环境影响评价报告书；定期对投产项目排污情况进行监测；全天候接受群众检举；对已经上马但监测结果超标或者发现存在潜在环境影响的项目作出处理；对漏排、偷排企业给予严厉打击，对一些污染严重的企业勒令停产 注释：许桂兰我国环境影响评价中存在

26、问题及其对策J科技情报开发与经济，2009(19)。5.3 强化法规制度建设，加大监管力度 进一步完善建设项目环境保护管理的法规、规章和各项制度，清理有悖于环保法律、法规的政策和规定，提高建设项目环境管理法制化、制度化、规范化水平。 建立环境与发展专家咨询制度。各级政府要成立由多学科专家组成的环境与发展科学咨询委员会，对经济与社会发展的重大决策、规划实施以及重大开发建设活动可能带来的环境影响进行充分的研讨和咨询，为决策提供科学依据。 完善建设项目环境监察和施工期环境监测制度。加强建设项目环保的环境监察，及时发现和纠正项目建设期间的环境违法行为；对施工期可能造成严重环境影响和生态破坏的建设项目，

27、由建设单位委托有相应资质的环境监测单位，开展施工期环境监测，环境监测报告作为项目竣工环保验收的重要依据。 5.4 加强规划指导，优化宏观布局 加强规划环境影响评价和区域环境保护规划。我们要严格按照环境影响评价法的要求，切实做好土地利用的有关规划、区域、流域、海域的建设、开发利用规划和工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发有关专项规划的环境影响评价工作。对未依法进行环境影响评价的规划，审批机关不予审批。重点流域、开发区等环境敏感区域要编制区域环境保护规划，纳入国民经济发展总体规划予以实施。必须依据环保、国土、城镇等各类规划和政策的要求，引导工业进区、产业入园，促

28、进产业的合理布局和污染集中治理。 5.5 建立替代方案的环境影响评价机制 法律应明确规定环评书中应有替代方案的环境影响分析，以使建设者可以通过替代方案对环境影响程度的比较，选择最佳经济与环境效益的行动方案。国际趋势及国外的经验也表明，环境影响评价的核心是替代方案的分析。每一个重大甚至是很小的发展项目都会带来不良的环境影响，环境影响评价所寻求的不是那些没有环境影响的发展项目，而是旨在找出任何情况下在环境和社会经济方面都是最佳的项目选择方案。 5.6 健全环境保护公众参与制度 要通过公开环境信息等方式，鼓励、支持公众参与环境保护和对环境管理的监督，切实保障人民群众对建设项目环境管理的知情权、参与权

29、和监督权。各级环境保护行政主管部门在审批对周围环境可能产生较大影响、环境问题较为敏感的建设项目时，应实行审批前公示，需要听证的，应依法举行听证会，并实行项目竣工环境保护验收公示制度；要将建设项目环境影响审批结果和项目竣工环境保护验收结果及时在互联网或当地主要媒体上公开；通过公开环境影响评价文件质量信息、建立环境影响评价单位违法行为举报及责任追究制度，进一步强化行业自律、社会监督和行政监管，提高环境影响评价工作质量 注释：余秀娟，肖攀.论我国环境影响评价制度中的公众参与J. 现代商贸工业，2008。结语综上，随着社会经济活动不断发展，资源开发所造成的环境影响问题越来越突出，国家和社会对于环境影响

30、评价体系也愈加重视。环境影响评价是控制新污染的第一道关口，是保护环境最有效的措施之一。加强环境影响评价制度化与法制化建设有利于我国实施可持续发展的经济战略，保障经济增长与环境保护和谐稳定发展，对避免因决策或规划失误造成环境的不良影响具有重大意义。 参考文献1 张慧娟试论环境影响评价制度J山西财经大学学报，2008，4（30）2 刘雨沛论环境影响评价制度的公众参与J襄樊职业技术学院学报，2008，3（7）3 苗文彩论环境影响评价制度J内蒙古环境科学，2008，6(20)4 余秀娟，肖攀.论我国环境影响评价制度中的公众参与J. 现代商贸工业，2008，95 赵明，姚国峰.如何进一步增强环境影响评价中公众参与的有效性J.当代建设，2002(5)6 邵道萍.论我国环境影响评价制度中公众参与机制的完善J.兰州刊,2006(2)7 马珊.浅论我国环境影响评价中的公众参与J.法制与社会,2006(4).8 耿延斌. 浅谈日本的环境影响评价制度 EB/ OL . 2005 ,12, 299 刘芙. 我国环境影响评价制度的不足与完善J. 当代法学，2007，3（21）10 许桂兰我国环境影响评价中存在问题及其对策J科技情报开发与经济，2009(19)11 马太玲，张江山环境影响评价M武汉：华中科技大学出版社，2009：2312 翁良善我国环境影响评价中存在问题。法制与社会。2009.1