北京地铁4号线项目PPP项目案例.pdf

1、1 案例 1 北京地铁 4 号线项目 一、项目概况 北京地铁 4 号线是北京市轨道交通路网中的主干线之一，南起丰台区南四环公益西桥，途经西城区，北至海淀区安河桥北，线路全长 28.2 公里，车站总数 24 座。4 号线工程概算总投资 153亿元，于 2004 年 8 月正式开工，2009 年 9 月 28 日通车试运营，目前日均客流量已超过 100 万人次。北京地铁 4 号线是我国城市轨道交通领域的首个 PPP 项目，该项目由北京市基础设施投资有限公司（简称“京投公司”）具体实施。2011 年，北京金准咨询有限责任公司和天津理工大学按国家发改委和北京市发改委要求，组成课题组对项目实施效果进行了

2、专题评价研究。评价认为，北京地铁 4 号线项目顺应国家投资体制改革方向，在我国城市轨道交通领域首次探索和实施市场化 PPP 融资模式，有效缓解了当时北京市政府投资压力，实现了北京市轨道交通行业投资和运营主体多元化突破，形成同业激励的格局，促进了技术进步和管理水平、服务水平提升。从实际情况分析，4 号线应用 PPP 模式进行投资建设已取得阶段性成功，项目实施效果良好。2 图 1 北京地铁 4 号线运行路线 二、运作模式（一）具体模式 4 号线工程投资建设分为 A、B 两个相对独立的部分：A 部分为洞体、车站等土建工程，投资额约为 107 亿元，约占项目总投资的 70%，由北京市政府国有独资企业京

3、投公司成立的全资子公司四号线公司负责；B 部分为车辆、信号等设备部分，投资额约为 46 亿元，约占项目总投资的 30%，由 PPP 项目公司北京京港地铁有限公司（简称“京港地铁”）负责。京港地铁是由京投公司、香港地铁公司和首创集团按 2:49:49 的出资比例组建。北京地铁 4 号线 PPP 模式如图 2 所示。3 图 2 北京地铁 4 号线的 PPP 模式 4 号线项目竣工验收后，京港地铁通过租赁取得四号线公司的 A 部分资产的使用权。京港地铁负责 4 号线的运营管理、全部设施（包括 A 和 B 两部分）的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投

4、资并获得合理投资收益。30 年特许经营期结束后，京港地铁将 B 部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门，将 A 部分项目设施归还给四号线公司。（二）实施流程 4 号线 PPP 项目实施过程大致可分为两个阶段，第一阶段为由北京市发改委主导的实施方案编制和审批阶段；第二阶段为由北京市交通委主导的投资人竞争性谈判比选阶段。4 经市政府批准，北京市交通委与京港地铁于 2006 年 4 月 12日，正式签署了特许经营协议。（三）协议体系 4 号线 PPP 项目的参与方较多，项目合同结构如图 3 所示。图 3 4 号线 PPP 项目合同结构图 特许经营协议是 PPP 项目的核心，为 PPP 项目投资

5、建设和运营管理提供了明确的依据和坚实的法律保障。4 号线项目特许经营协议由主协议、16 个附件协议以及后续的补充协议共同构成，涵盖了投资、建设、试运营、运营、移交各个阶段，形成了一个完整的合同体系。（四）主要权利义务的约定 1、北京市政府 北京市政府及其职能部门的权利义务主要包括：建设阶段：负责项目 A 部分的建设和 B 部分质量的监管，主要包括制定项目建设标准（包括设计、施工和验收标准），对工 5 程的建设进度、质量进行监督和检查，以及项目的试运行和竣工验收，审批竣工验收报告等。运营阶段：负责对项目进行监管，包括制定运营和票价标准并监督京港地铁执行，在发生紧急事件时，统一调度或临时接管项目设

6、施；协调京港地铁和其他线路的运营商建立相应的收入分配分账机制及相关配套办法。此外，因政府要求或法律变更导致京港地铁建设或运营成本增加时，政府方负责给予其合理补偿。2、京港地铁 京港地铁公司作为项目 B 部分的投资建设责任主体，负责项目资金筹措、建设管理和运营。为方便 A、B 两部分的施工衔接，协议要求京港地铁将B部分的建设管理任务委托给A部分的建设管理单位。运营阶段：京港地铁在特许经营期内利用 4 号线项目设施自主经营，提供客运服务并获得票款收入。协议要求，京港地铁公司须保持充分的客运服务能力和高效的客运服务质量，同时须遵照北京市城市轨道交通安全运营管理办法的规定，建立安全管理系统，制定和实施

7、安全演习计划以及应急处理预案等措施，保证项目安全运营。在遵守相关法律法规，特别是运营安全规定的前提下，京港地铁公司可以利用项目设施从事广告、通信等商业经营并取得相关收益。6 三、借鉴价值（一）建立有力的政策保障体系 北京地铁 4 号线 PPP 项目的成功实施，得益于政府方的积极协调，为项目推进提供了全方位保障。在整个项目实施过程中，政府由以往的领导者转变成了全程参与者和全力保障者，并为项目配套出台了关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见等相关政策。为推动项目有效实施，政府成立了由市政府副秘书长牵头的招商领导小组；发改委主导完成了四号线 PPP 项目实施方案；交通委主导谈判；京投公司在

8、这一过程中负责具体操作和研究。四号线 PPP 项目招商组织架构如图 4 所示。图 4 北京地铁 4 号线 PPP 项目招商组织架构（二）构建合理的收益分配及风险分担机制 北京地铁 4 号线 PPP 项目中政府方和社会投资人的顺畅合作，得益于项目具有合理的收益分配机制以及有效的风险分担机制。该项目通过票价机制和客流机制的巧妙设计，在社会投资人的经济利益和政府方的公共利益之间找到了有效平衡点，在为社 7 经调整后的测算平均人次票价经调整后的测算平均人次票价收入水平收入水平实际平均人次票价收入水平实际平均人次票价收入水平比较前者是否比较前者是否大于后者大于后者是是否否差额部分差额部分3030%特许公

9、司返特许公司返还市政府或还市政府或以特许公司以特许公司增加租金的增加租金的形式支付形式支付归 特 许归 特 许公 司 所公 司 所有有差额部分差额部分由市政府给予特许公由市政府给予特许公司补偿司补偿，即票价收入即票价收入部分风险由政府承担部分风险由政府承担7070%100100%会投资人带来合理预期收益的同时，提高了北京市轨道交通领域的管理和服务效率。1、票价机制 4 号线运营票价实行政府定价管理，实际平均人次票价不能完全反映地铁线路本身的运行成本和合理收益等财务特征。因此，项目采用“测算票价”作为确定投资方运营收入的依据，同时建立了测算票价的调整机制。以测算票价为基础，特许经营协议中约定了相

10、应的票价差额补偿和收益分享机制，构建了票价风险的分担机制。如果实际票价收入水平低于测算票价收入水平，市政府需就其差额给予特许经营公司补偿。如果实际票价收入水平高于测算票价收入水平，特许经营公司应将其差额的 70%返还给市政府。四号线 PPP 项目票价补偿和返还机制见图 5 所示。图 5 票价补偿和返还机制 2、客流机制 8 票款是 4 号线实现盈利的主要收入来源，由于采用政府定价，客流量成为影响项目收益的主要因素。客流量既受特许公司服务质量的影响，也受市政府城市规划等因素的影响，因此，需要建立一种风险共担、收益共享的客流机制。4 号线项目的客流机制为：当客流量连续三年低于预测客流的 80%，特

11、许经营公司可申请补偿，或者放弃项目；当客流量超过预测客流时，政府分享超出预测客流量 10%以内票款收入的50%、超出客流量 10%以上的票款收入的 60%。4 号线项目的客流机制充分考虑了市场因素和政策因素，其共担客流风险、共享客流收益的机制符合轨道交通行业特点和PPP 模式要求。（三）建立完备的 PPP 项目监管体系 北京地铁 4 号线 PPP 项目的持续运转，得益于项目具有相对完备的监管体系。清晰确定政府与市场的边界、详细设计相应监管机制是 PPP 模式下做好政府监管工作的关键。4 号线项目中，政府的监督主要体现在文件、计划、申请的审批，建设、试运营的验收、备案，运营过程和服务质量的监督检

12、查三个方面，既体现了不同阶段的控制，同时也体现了事前、事中、事后的全过程控制。4 号线的监管体系在监管范围上，包括投资、建设、运营的全过程；在监督时序上，包括事前监管、事中监管和事后监管；在监管标准上，结合具体内容，遵守了能量化的尽量量化，不能量化的尽量细化的原则。具体监管体系如图 6 所示。9 发展改革委员会拟订战略规划价格监管行业监管财政局票价补偿交通委员会制定交通基础设施建设、养护的地方标准和规范，并组织实施参与建设工程验收协调交通基础设施建设养护安全监管科技成果推广应用北京市基础设施投资有限公司投融资管理资产管理协调项目投融资项目统筹协调一般监管规划委公安局国土局人力社保局市政市容委审计局工商局质监局安全监管局港澳办四号线项目四号线项目重大项目建设指挥办公室协调、监督、管理项目建设编制发展规划；审查项目设计；编制行业年度计划，并组织实施、监督管理；安全监管；专项资金使用情况监管运输局路政局拟定行业标准规范行政许可安全监管行政事业性收费管理科技成果推广应用节假日安全交通运输保障税务局发改委、交通委、财政局、京投公司、京港公司组成了运营协调委员会监管体系监管体系环保局 图 6 4 号线的监管体系