公路基本建设程序指导2012.doc

1、一、公路工程基本建设程序按照当前法律、法规和规章规定，一个公路建设项目一般需要工程可行性研究报告、城镇发展规划审查、水土保持方案论证、环境影响评价、用地预审、压覆重要矿产资源评估、地质灾害危险性评估、文物调查、防洪影响评价、地震安全性评价；通航安全影响论证；通航标准和技术要求审查；跨河方案审查，跨越铁路方案审查；勘察设计招标，初步设计审查，征用林地报批、征用草原报批、征用土地报批，施工图设计审查、施工和监理招标，办理质量监督手续，施工许可，重大和较大变更审批，交工验收，环保、水保、档案等专项验收（收费站、服务区等房建工程还要进行消防验收），决算审计，竣工验收，项目后评价等27个报批环节。个别环

2、节在改建的小型公路工程中不涉及。（一）工程可行性研究报告项目工程可行性研究报告一般由交通运输主管部门根据公路发展规划和近期建设计划，委托具有工程咨询资质的单位编制。工程可行性研究报告主要论证项目建设的必要性，工程方案可行性、经济评价，通过论证后，确定工程建设标准、规模和投资估算。工可研报告中的路线方案初步确定后，工程咨询单位要提供路线具体走向和方案，由建设单位委托有资格的单位编制水土保持方案、环境影响评价报告、用地预审报告、压覆矿产资源评估报告、地质灾害评估报告、洪水影响评价报告、地震安全性评价报告，跨河方案、涉航方案和跨越铁路方案，开展文物调查；这些专项研究工作一般要同步开展，相互交叉，互为

3、印证。当其中某一专项研究报告论证后需要调整工程方案时，必须及时告知其他专项研究报告的编制单位。为保证各专项研究报告与工程可行性研究报告方案一致，且衔接紧密，建议在委托工程咨询单位编制工程可行性研究报告时，可明确由可研报告编制单位负责牵头委托完成各专项研究报告的编制和论证，相关费用也一并商定。这里要强调的是：各专项研究报告的论证结论是报批工程可行研究报告的前置条件，必须引起高度重视，提前委托开展相关工作。目前，国省道中的新建、改建、扩建工程，工程可行性研究报告一般报省交通运输厅，审查后，出具意见报省发改委审批。国家高速公路网中的项目，省发改委和交通运输部出具审查意见后，由国家发改委审批。必须提交

4、的批复文件有：环评批复、用地预审批复、银行贷款承诺、行业审查意见、咨询机构评审意见等。（二）城镇发展规划意见公路路线经过城镇时，工可报告编制单位要书面征求城镇规划部门的意见，结合城镇发展规划确定路线合理走向。（三）水土保持方案论证2010年12月新修订，2011年3月1日实施的水土保持法第二十五条规定：在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批，并按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施。没有能力编制水土保持方案的，应当委托具备相应技术条件的机构编制

5、。目前：一般按项目立项的权限划分水土保持方案的审批权限，即国家立项的建设项目，由水利部审批，省发改委和省直部门批准的项目由省水利厅审批，其他项目由市、县水务局审批。（四）环境影响评价环境保护法第十三条规定：建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计书。第十六条规定：国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响

6、评价文件）：（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。环保部2008年10月1日实施的建设项目环境保护分类管理名录中规定：三级以上等级公路、1000 米以上的独立隧道、桥长度1000 米以上的独立桥梁等要编制环境影响报告书；三级以下等级公路，涉及环境敏感区的要编制环境影响报告表；其他公路工程要填写环境影响登记表。第二十条规定：环境影响评价文件中的环境影响报告书或者环境影响报告表，应当由具有相

7、应环境影响评价资质的机构编制第二十二条规定：建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。目前：一般按项目立项的权限划分环境影响评价文件的审批权限，即国家立项的建设项目，由环保部审批，省发改委和省直部门批准的项目由省环保厅审批，其他项目由市、县环保局审批。同时，水污染防治法、大气污染防治法、固体废物污染环境防治法、环境噪声污染防治法、海洋环境保护法等都对环境影响评价做出了相应规定。（五）用地预审建设项目用地预审管理办法（国土资

8、源部令2008年第42号）第四条规定了审批权限：建设项目用地实行分级预审。即由有审批、核准、备案权限的政府机关的同级国土资源管理部门预审。对预审的实施阶段，第五条规定：需审批的建设项目在可行性研究阶段，由建设用地单位提出预审申请；需核准的建设项目在项目申请报告核准前，由建设单位提出用地预审申请；需备案的建设项目在办理备案手续后，由建设单位提出用地预审申请。对预审的有效期，第十五条规定：建设项目用地预审文件有效期为两年，自批准之日起计算。已经预审的项目，如需对土地用途、建设项目选址等进行重大调整的，应当重新申请预审。（六）压覆重要矿产资源评估1997年1月1日起施行的矿产资源法第三十三条 在建设

9、铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。2010年国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知中明确：重要矿产资源是指矿产资源开采登记管理办法附录所列34个矿种和省级国土资源行政 主管部门确定的本行政区优势矿产、紧缺矿产。炼焦用煤、富铁矿、铬铁矿、富铜矿、钨、锡、 锑、稀土、钼、铌钽、钾盐、金刚石矿产资源储量规模在中型以上的矿区原则上不得压覆，但国务院批准的或国务院组成部门按照国家产业政策批准的国家重大建

10、设项目除外。通知规定，建设项目压覆重要矿产资源由省级以上国土资源行政主管部门审批。压覆石油、 天然气、放射性矿产，或压覆矿产资源开采登记管理办法附录所列矿种（石油、天然气、放射性矿产除外）累计查明资源储量数量达大型矿区规模以上的，或矿区查明资源储量规模达到大型并且压覆占1/3以上的，由国土资源部负责审批。（七）地质灾害危险性评估2004年3月1日实施的国务院地质灾害防治条例第二十一条规定：在地质灾害易发区内进行工程建设应当在可行性研究阶段进行地质灾害危险性评估，并将评估结果作为可行性研究报告的组成部分；可行性研究报告未包含地质灾害危险性评估结果的，不得批准其可行性研究报告。（地质灾害易发区在各

11、级政府公布的“地质灾害防治规划”中明确）（八）文物调查（九）洪水影响评价防洪法第二十七条规定：建设跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水、排水等工程设施，应当符合防洪标准、岸线规划、航运要求和其他技术要求，不得危害堤防安全，影响河势稳定、妨碍行洪畅通；其可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准前，其中的工程建设方案应当经有关水行政主管部门根据前述防洪要求审查同意。前款工程设施需要占用河道、湖泊管理范围内土地，跨越河道、湖泊空间或者穿越河床的，建设单位应当经有关水行政主管部门对该工程设施建设的位置和界限审查批准后，方可依法办理开工手续；安排施工时，应当按照水行政

12、主管部门审查批准的位置和界限进行。第三十三条规定：在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目，应当就洪水对建设项目可能产生的影响和建设项目对防洪可能产生的影响作出评价，编制洪水影响评价报告，提出防御措施。建设项目可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准时，应当附具有关水行政主管部门审查批准的洪水影响评价报告。在蓄滞洪区内建设的油田、铁路、公路、矿山、电厂、电信设施和管道，其洪水影响评价报告应当包括建设单位自行安排的防洪避洪方案。建设项目投入生产或者使用时，其防洪工程设施应当经水行政主管部门验收。（十）地震安全性评价防震减灾法第十七条规定：新建、扩建、改建建设工程，必须达到抗震设防要求。本条

13、第三款规定以外的建设工程，必须按照国家颁布的地震烈度区划图或者地震动参数区划图规定的抗震设防要求，进行抗震设防。重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程，必须进行地震安全性评价；并根据地震安全性评价的结果，确定抗震设防要求，进行抗震设防。本法所称重大建设工程，是指对社会有重大价值或者有重大影响的工程。本法所称可能发生严重次生灾害的建设工程，是指受地震破坏后可能引发水灾、火灾、爆炸、剧毒或者强腐蚀性物质大量泄漏和其他严重次生灾害的建设工程，包括水库大坝、堤防和贮油、贮气、贮存易燃易爆、剧毒或者强腐蚀性物质的设施以及其他可能发生严重次生灾害的建设工程。（十一）通航安全影响论证 中华人民共和国海

14、事局水上水下活动通航安全影响论证与评估管理办法（十二）通航标准和技术要求审查国务院航道管理条例（十三）与铁路交叉的要进行跨越铁路方案审查铁路法（十四）勘察设计招标一是时间安排问题：原则上应在工程可行性研究报告批复后，开展勘察设计招标工作，但目前因前期周期较短，交通运输部文件规定可在工可研上报审批部门后即可开展。二是高度重视招标文件的内容审定。要注意双方责任和义务的划分，特别约定完成时限、质量要求和违约责任（即合同条款）。各项目可考虑委托勘察设计单位完成各阶段的验收和报批（包括评审时相关费用）。要注意对投标人资质要求和合同段划分，以及评标方法。三是一定要依法进行。时间安排、评标专家抽取、评标地方

15、、评标监督，择优选择，勘察设计是源头，好队伍是提高项目服务水平、降低投资等关键。勘察设计拟不招标的，一定在上报工可研报告时一并提出申请。（十五）初步设计审批初步设计主要是研究论证工程技术方案。原则上省发改委立项的项目，由省交通运输厅审批初步设计。对技术复杂项目，实行“双院制”审查，其他项目实行专家评审制。（十六）征用林地报批注意三方面：一是在调查组卷时，要注意请森工林地和地方林地，森工林地由省森工总局森林资源局组织审查并报国家林业局审核同意，地方林地按征地数量分别由国家林业局、省林业厅和市县林业局审核同意。二是部分林地的属性与国土部门认定结果有偏差，由于征地数量中的林地数量必须小于或等于林业部

16、门核准的征用林地数量，为保证土地顺利组卷报批，在林地调查报告结束未正式上报前，一定要请土地勘测调查单位予以审核，确保两者尽量一致。三是公路及两侧的行道树占地一般都已纳入建设用地，在报批用地是不要再重复勘测报批。特别是行道树，只需按路树更新履行林木砍伐审批程序即可。（十七）征用草原报批。草原法规定，征用草原审批在地方草原行政管理部门，也就是省畜牧兽医局和市县相应机构。（十八）征用土地报批一是建设项目原则上应纳入土地利用总体规划，否则国土资源部门不予受理用地申请，所以各位局长要高度重视区域路网建设规划工作。二是尽量采用施工图设计征用土地，避免出现二次征地。（十九）施工图设计审批施工图设计主要是解决

17、施工工艺和施工组织设计。（二十）施工、监理和其他服务商招标第二个专题要进行详细讲解，这里就不多说了。（二十一）办理质量监督手续按交通运输部相关规定，到国省道建设项目要到省公路工程质量监督站或其委托的市级公路工程质量监督站办理。（二十二）施工许可部公路建设市场管理办法中规定了施工许可的办理程序和条件要求。原则上部批初步设计的项目，施工许可由其审批，省厅批初步设计的项目，由省厅审批施工许可。主要条件是建设资金已落实，征地拆迁已基本完成，施工图设计已批复，施工、监理招标已结束，质量监督手续已办理等。（二十三）交工验收公路工程竣（交）工验收办法（交通部令2004年第3号）和公路工程竣（交）工验收办法实

18、施细则（交公路发201065号）规定，交工验收由建设单位组织，设计、施工、监理和接养单位参加。注意：交工验收应依据施工图设计、招标文件、投标文件逐标段进行，特别是路基、路面分开招标的项目，路基完工后，路面施工单位也应参加对应标段路基的交工验收。交工验收的前提条件是施工单位已完成全部合同约定内容，工程质量自检合格，临时用地已恢复并经当地国土资源部门验收合格，标段施工总结已完成，内业资料和档案已按规定整理完毕；目前看，为减轻施工企业资金压力，交工验收合格后，签发交工验收证书，按合同约定退还该标段履约保函，也可考虑退还50%的质量保证金。各标段均通过交工验收后，建设单位应报请质量监督机构进行工程质量

19、检验，并出具检验意见。同时，针对各标段的交工验收情况，编写项目交工验收报告，连同质量检验意见一并报交通主管部门核备，申请通车试运营。项目通车试运营前，必须明确接收管养单位，做好项目和固定资产移交，避免公路无人管养。（二十四）环保、水保、档案等专项验收（收费站、服务区等房建工程还要进行消防专项验收）建设项目竣工环境保护验收管理办法水保法第二十七条规定：依法应当编制水土保持方案的生产建设项目中的水土保持设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用；生产建设项目竣工验收，应当验收水土保持设施；水土保持设施未经验收或者验收不合格的，生产建设项目不得投产使用。（二十五）决算审计国家和省发改委批准

20、立项的，一般由省审计厅或其委托地方审计部门、审计事务所审计，审计结论需由审计厅认定。（二十六）竣工验收缺陷责任期满后，建设单位应申请质量监督部门进行质量鉴定，鉴定合格和优良的工程，可向初步设计审批部门申请竣工验收。具体要求和条件，公路工程竣（交）工验收办法（交通部令2004年第3号）和公路工程竣（交）工验收办法实施细则中都做出了明确规定。竣工验收是大多数建设项目最后的一道程序。通过竣工验收的项目可以正式交付使用。（二十七）项目后评价项目建成投产多年以后，由交通运输主管部门，委托咨询单位针对工程可行性研究报告的结论，开展项目后评价工作。二、工程招投标程序和要求2000年招投标法实施以来，我国的工

21、程招标工作逐步进入正轨。法规、制度体系逐步完善。目前，我们公路工程招标投标工程比较规范，结合招标投标的程序，介绍一下各阶段注意事项。招投标工作大体上需要十四项程序：一是可研报批阶段核备招标范围、招标方式、招标组织形式。2012年2月1日起施行招标投标法实施条例（国务院令第613号），对此进一步予以明确。对这一环节一般我们都不太重视，但若每项工程内容想不招标或邀请招标、或自行组织招标，必须在这一阶段予以解决。所以，在报批工程可行性研究报告时，要结合项目特点和自身能力，认真研究招标范围、招标方式和招标组织形式。请各位认真学习国务院新颁布的招标投标法实施条例（国务院令第613号），不进行招标的工程范

22、围有所扩大：条例第九条规定：除招标投标法第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有下列情形之一的，可以不进行招标：（一）需要采用不可替代的专利或者专有技术；（二）采购人依法能够自行建设、生产或者提供；（三）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供；（四）需要向原中标人采购工程、货物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求；（五）国家规定的其他特殊情形。其他要求在招标投标法和九部委的相关文件中都有所体现。二是委托招标代理机构。是招标工作成败的关键，帮助建设单位依法合规执行招投标程序，也是后期工程管理的关键，合理确定双方责任义务（合同条款）。三是编制资格预审文件或招

23、标文件并报按管理权限报交通主管部门备案。资格预审文件与招标文件的一部分，对法律法规和规章对招标文件的规定，也适用于资格预审文件，同时资格预审文件也是合同的重要组织部门。资审文件和招标文件的编制环节非常重要，在编制前一定要组织人员认真研究：标段如何划分、选择什么样的合作伙伴、风险如何划分（合同专用条款）、双方的责任和义务。（临时用地征用、复垦责任，土场、料场是指定还是参考，大宗材料是否采用业主供应，监理单位应配备专职环保、水保监理工程师问题，文明施工、安全管理等施工管理的特殊要求，）投标上限设定。要由有相应经验和能力的机构编制，并经公路造价管理部门审定。注意不能设定不合理的条件限制、排斥潜在投标

24、人。评标方法一定要尽量细化，并具有可操作性。不宜在评标阶段再研究评标细则。目前，还要尽量减少人为因素影响。专家委员会构成5人以上单数。四是发布资格预审公告或招标公告，售卖资审或招标文件。注意时间要求。条例第十六条规定：招标人应当按照资格预审公告、招标公告或者投标邀请书规定的时间、地点发售资格预审文件或者招标文件。资格预审文件或者招标文件的发售期不得少于5日。五是接受资审申请或投标文件。迟到的文件不能再受理。时间要求，自资格预审文件停止发售之日起不得少于5日。投标文件不得少于20日，高速公路的少于28日。 六是抽取评审或评标专家。条例第十八条规定：资格审查委员会及其成员应当遵守招标投标法和本条例

25、有关评标委员会及其成员的规定。专家库要使用省发改委牵头组建的综合评标专家库，并在行政、纪检监督下进行。七是开标。由招标人或招标代理机构组织，一般应邀请公正机构全过程公正。八是组织评审或评标。一定要充分利用省厅的从业单位信用信息管理系统对投标单位的资审信息或投标信息进行复核。九是编制资审报告和评标报告。十是公示评标结果。一般为7天。十一是资审报告和评标报告报交通主管部门核备。注意申请文件中要有建设单位的定标意见。十二是资审考察或商务谈判。资审考察是对不熟悉的投标人进行现场实地考察了解，可考察以往承担工程和信誉、也可赴企业考察企业生产经营状况；商务谈判主要就不平衡报价进行调整商谈。不平衡报价调整原

26、则和程序，按省厅有文件规定即可。十三是发出投标邀请书或中标通知书。资格预审的项目，在按此程序进行了招标。十四是签订合同文件。退还投标保函或投标保证金。第二十九条招标人可以依法对工程以及与工程建设有关的货物、服务全部或者部分实行总承包招标。以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当依法进行招标。原则上应在施工图设计批复后进行。但目前交通运输部和省厅一般要求必须取得初步设计批复后。三、公路建设项目管理应注意的事项2010年全国公路建设座谈会上，冯正霖副部长讲话中明确提出工程管理的“五化”要求，即发展理念人本化、项目管理专业化、工程施

27、工标准化、管理手段信息化、日常管理精细化。讲话对这五化进行了详细阐述，有时间大家可以认真研读一下。结合“五化”要求和当前工程管理存在的突出矛盾和问题，请各位在工程实施中注意：一是注重公路的服务功能和使用安全性。不要随意降低技术标准，服务功能体现以人为本。特别是影响运营安全的设施（防撞护栏、标线、标志等）二是关心农民工等弱势群体。建立和完善农民工工资保障制度。三是不得随意压缩工期，严格执行设计变更审批程序。四是根据自身情况采取合适的工程管理模式。例如代建制、施工总承包、工程总承包、BT等模式。就是自身哪方面不足就通过购买相应的服务来满足。在前不久的公路水运工程建设推进电视电话会议上，学文副厅长也对此提出了要求。对试点单位也要给予一定的资金补贴和技术支持。五是注意学习公路建设所涉及的新的法律、法规和规章，做到依法、合规建设。水土保持法第四十一条规定：对可能造成严重水土流失的大中型生产建设项目，生产建设单位应当自行或者委托具备水土保持监测资质的机构，对生产建设活动造成的水土流失进行监测，并将监测情况定期上报当地水行政主管部门。16